¿Qué tiene el clima que temerle al comercio?

27 Noviembre 2015

En términos económicos, el clima es una externalidad. La búsqueda convencional de crecimiento económico, específicamente a través de la producción y procesos energéticos puede generar cambios progresivos no deseados en la biósfera. Es más, incluso si dichos cambios y efectos generan costos, estos usualmente no se sienten o son percibidos muy mínimamente por los principales actores económicos si se comparan con los beneficios obtenidos por la acción económica.[1]

Aunque podrían descubrirse nuevos procesos de producción no contaminantes, llevarse a cabo cambios en los valores económicos globales al reducir la demanda de energía y de bienes de producción intensiva en gases de efecto invernadero (GEI) y cambiar los patrones de consumo en relación con la huella de carbono de los bienes y servicios, es poco realista esperar cambios drásticos detonados por estos factores en el corto plazo.

De acuerdo a la perspectiva de gran parte de los actores económicos, reducir los impactos climáticos y la contaminación por GEI es económicamente ineficiente. Sin embargo, el problema no existiría si se crearan obligaciones legales para todos los actores principales. Se evitaría así “la tragedia de los comunes” gracias a la intervención de un poder superior capaz de limitar a todos aquellos que consumen los bienes comunes. Ningún actor económico le agradará el costo impuesto, pero al menos una obligación legal parecerá ser justa.

No obstante, en tanto existan potenciales rivales comerciales que estén fuera de dichas obligaciones legales, existirán también free riders comerciales, a menos que gobiernos o legisladores trabajen en conjunto. Precisamente, las actividades económicas que constituyen el comercio internacional están regidas a nivel multilateral por la Organización Mundial del Comercio (OMC), por lo que aquellos actores que teman que los free riders comerciales reduzcan su posición competitiva seguro obedecerán las reglas de la OMC. Si las normas no previenen los costos climáticos de dichos actores, habrá que esperar problemas.

Esto no es solo una cuestión de competitividad. El contexto mundial funciona como una unidad, aún si los gobiernos lo hacen por separado, por lo que cualquier medida cuyo efecto sea solo trasladar las emisiones de la jurisdicción de un gobierno a la de otro –proceso descrito como fuga de carbono– termina siendo un sinsentido, independiente de los términos de intercambio.

El problema con la fuga de carbono
La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) es el mayor foro multilateral para la coordinación de políticas climáticas que dan lugar a obligaciones legales. Sin embargo, en principio es más débil que la OMC, sus integrantes posiblemente están menos de acuerdo en cuanto a sus objetivos, su enfoque de comparación de costos suele considerarse injusto, tiene poca capacidad de aplicación de obligaciones y ha fallado en sus impactos prácticos.

Además, muchos observadores económicos y climáticos que fueron testigos del cese de los esfuerzos climáticos de la Unión Europea por implementar niveles comunes de costos en la aviación internacional en la reunión de 2013 de la Organización de Aviación Civil Internacional tomaron la acción como un indicador de que los objetivos comerciales opacarían a los climáticos en el proceso legislativo internacional.

Por lo tanto, desde el punto de vista de las partes interesadas, la estructura de control de emisiones de GEI solo puede mantenerse si existe un sistema que evite que las importaciones internacionales escapen de los costos obligatorios para la reducción de emisiones y permita a los exportadores remover dichos costos en los casos en los que su competencia no los asuman. Es lógico suponer que ante la falta de una CMNUCC fuerte, la OMC asuma el papel vigilante del sistema.

¿Es de verdad importante la competitividad?
Muchos de los actores en juego se oponen fuertemente a la idea de que los gobiernos tomen acciones serias para reducir las emisiones de GEI sin la existencia de garantías ante cambios en la competitividad comercial.

No obstante, se ha planteado que los cambios hechos a una compañía en cuanto a su competitividad internacional a partir de las acciones y costos climáticos nacionales son un mito. Existen antecedentes de constantes cambios a los costos absolutos y relativos de varios factores clave de producción, pero son escasos los costos encontrados por acciones climáticas que hayan afectado la ubicación o cuantía de la producción de bienes y servicios relevantes.

Desde la perspectiva de la competitividad nacional, incluso si resulta cierto que algunas compañías se vean afectadas, el impacto sobre la prosperidad nacional como un todo se perdería entre los constantes cambios, crecimiento y declive de la ventaja comparativa. Es más, sería un impacto deseable si este resulta en la eliminación de las industrias intensivas en carbono y en la adaptabilidad de la economía nacional al inevitable futuro bajo en carbono. El problema aquí es la ley de hierro de la política que hace que las demandas de los actores establecidos que terminarían perdiendo pesen más que el apoyo de los beneficiarios potenciales, menos poderosos o no completamente establecidos.

Además de los argumentos anteriores, cabe señalar que la historia del progreso social va de la mano con la imposición gubernamental de costos al comercio. Las mínimas consideraciones no percibidas sobre las ventajas comerciales o nacionales no han sido suficientes para evitar acciones en otras áreas, así que no existen motivos para que sean factores determinantes de cara a la emergencia global que representa el cambio climático. Por desgracia, la razón por la que se hicieron a un lado las consecuencias económicas de estos cambios estuvo en la demanda política de los votantes y en el cambiante entorno moral que tomó la suficiente fuerza como para superar los intereses económicos establecidos; algo que aún no se ha manifestado suficientemente en el contexto climático.

Responsabilidades comunes pero diferenciadas
Un desafío mayor al enfoque de la fuga de carbono y la competitividad es que la CMNUCC se creó bajo el principio de las responsabilidades comunes pero diferenciadas (PRCD). Cuando los países desarrollados formaron la CMNUCC aceptaron costos que no serían asumidos por los países en desarrollo, lo que inclinaría la competitividad internacional a su favor. No obstante, y aun con los próximos cambios al sistema de PRCD para nivelar las diferencias entre países desarrollados y en desarrollo, la balanza sigue inclinándose hacia un solo lado.

Otras características de los documentos originales de la CMNUCC y de su panorama político indican que los países desarrollados no deben manipular o eludir las normas comerciales con el fin de protegerse de consecuencias económicas y deben considerar los impactos sobre el comercio internacional ocasionados por sus “medidas de respuesta” de mitigación climática, incluso si se trata de cambios en la demanda subyacente y no cambios específicos en los términos de comercio.

Cualquiera que sea la lógica de estos argumentos, el comercio de los países desarrollados tiende –sobre todo a partir de la crisis financiera mundial de 2008– a rechazarlos o limitarlos y la mayor parte de los políticos de los países desarrollados no han estado dispuestos a defenderlos en vista de los problemas económicos nacionales, por lo que aunque la comunidad climática desdeñe o desacredite los argumentos de competitividad y sus respuestas a los contraargumentos, muchos los reconocerán como parte de la vida política nacional y entenderán que debe encontrarse la forma de lidiar con ellos.

Nivelando el terreno
Se considera que existen tres caminos amplios para conseguir nivelar el terreno o, en otras palabras, asegurar que ningún tercero devengue beneficios económicos por no tomar medidas climáticas importantes: 1) reducir costos nacionales por acciones para combatir el cambio climático; 2) globalizar los costos para combatir el cambio climático; y 3) añadir o reducir costos de determinados flujos de bienes y servicios en frontera para equilibrar dichos bienes y servicios en el mercado objetivo.

Hasta ahora, la forma más popular ha sido la reducción de costos nacionales. Las industrias consideradas “expuestas al comercio” en ambientes donde los competidores internacionales clave no se someten a costos climáticos gozan normalmente de algún tipo de exención de costos en las políticas climáticas nacionales, por lo general el costo de compra de permisos de emisiones regionales o nacionales. No obstante, de manera inmediata suenan posibles alertas de peligro en la OMC en tanto las derogaciones de los regímenes nacionales solo para aumentar la competitividad de las industrias nacionales en el terreno internacional son, en apariencia, ilegales.

Es posible que calcular el nivel “adecuado” de cobertura del costo climático en otros países y sus costos compensatorios, excepciones o subsidios para las diferentes industrias y productos resulte demasiado complejo y contencioso. Sin embargo, existen algunos cálculos aproximados de umbrales, costos y beneficios utilizados en el Sistema de Comercio de Emisiones de la Unión Europea y en otras esferas que podrían sentar precedentes. 

El segundo camino es la coordinación internacional en la aplicación de costos climáticos. Básicamente, es la dirección que ha tomado la CMNUCC, con la importante condición de que el PRCD asegure que dicha coordinación no se traduzca en armonización. Sin embargo, los costos establecidos para las obligaciones de la CMNUCC están lejos de esa armonización, en particular los avances hacia un mercado de carbono global cuyos precios globales por reducción de emisiones se encuentran estancados.

Grupos más pequeños de países, reunidos fuera del marco de trabajo de la CMNUCC para armonizar precios y tratar importaciones de –y exportaciones hacia– países externos sobre una base común, son obviamente la segunda mejor opción; pero, de nuevo, encienden las alertas de la OMC. A falta de exenciones claramente justificadas dentro de la legislación comercial internacional, son casos obvios de desviaciones del principio de nación más favorecida y sin la protección de conformidad de un régimen multilateral administrado por la Organización de las Naciones Unidas se ven anómalos en términos de legislación comercial.

En principio, la coordinación dentro de las asociaciones comerciales internacionales o dentro de los grupos de negocios más que entre gobiernos podría ser voluntaria, pero la motivación del interés público –irregular y limitada– que suele caracterizar a las empresas, además de la dificultad de aplicar sanciones internas a las empresas para asegurar la cobertura integral y la aplicación de los sistemas incluso a nivel nacional son problemas, en principio, para la confianza de las acciones a nivel de negocios.

El tercer camino es la adición o reducción de costos a través de medidas de ajuste en frontera, algo cada vez más discutido. Existen obvias dificultades cuando se trata de elegir y justificar el nivel preciso de los costos, especialmente para productos con cadenas de suministro complejas. Además, cualquier tipo de impuesto especial o su equivalente en importaciones y exenciones a las exportaciones vuelve a encender las alertas. Parece haber cierta ambigüedad con respecto al estado de los impuestos que la OMC impuso al contenido energético, por lo que desde la perspectiva de la comunidad climática, las tres maneras de nivelar el terreno se advierten complicadas y potencialmente peligrosas en términos de la OMC.

Bienes y servicios ambientales
El segundo enfoque comercial que se mencionó fue el de favorecer a los bienes y servicios ambientales sobre las alternativas altas en carbono. Sin embargo, pueden surgir sospechas de que se aproveche el concepto “amigable con el medio ambiente” para favorecer a las industrias nacionales.

La reciente iniciativa plurilateral de un Acuerdo sobre Bienes Ambientales (ABA) incluyó a 17 miembros de la OMC –la UE cuenta como uno– y podría generar acciones efectivas para la reducción de aranceles. Sin embargo, para de verdad incursionar en la superioridad económica convencional de las industrias altas en carbono, el concepto “amigable con el medio ambiente” debe abarcar los bienes y servicios cuyos procesos de producción y cadenas de suministro funcionen con menos carbono que las demás alternativas.

Lo anterior pone a los objetivos climáticos en contra del concepto convencional de la OMC de “productos similares” porque los procesos de alto y bajo carbono no suelen afectar al producto final y al día de hoy solo tienen un impacto menor en las preferencias del consumidor.

 

“El contexto mundial funciona como una unidad, aún si los gobiernos lo hacen por separado, por lo que cualquier medida cuyo efecto sea trasladar las emisiones de la jurisdicción de un gobierno a la de otro… termina siendo un sinsentido, independiente de los términos de intercambio.”

 

Sanciones
El tercer enfoque, también el más conflictivo, incluye las sanciones comerciales a los países que no cumplan con las medidas adecuadas para combatir las emisiones de GEI. Aunque de manera superficial –pues es un tema complejo–, puede decirse que la justificación de las sanciones comerciales propuestas, por el motivo que sea, suele acarrear problemas.

Las disposiciones para las sanciones comerciales existen bajo acuerdos ambientales multilaterales, siendo el ejemplo más citado el del Protocolo de Montreal relativo a las sustancias que agotan la capa de ozono cuya mezcla de apoyos económicos y sanciones comerciales se considera responsable de su mismo éxito y suele hacer que la comunidad climática se pregunte por qué enfoques similares no se aplican para las emisiones de GEI. 

El principal motivo de la discrepancia es que las partes involucradas en el Protocolo de Montreal acordaron específicamente un régimen con un componente comercial, algo que no hicieron los integrantes de la CMNUCC. Se ha distinguido, de hecho, la cuidadosa protección de este último al régimen comercial vigente y a sus normas. Sin embargo, desde el punto de vista de la comunidad climática, puede argumentarse que un régimen climático sin sanciones efectivas no funciona.

Aunque el mundo espera el surgimiento de un sistema integral en la decisiva Conferencia de las Partes en París, Francia, para crear un buen sistema revisado por expertos para establecer objetivos nacionales independientes para la reducción de emisiones, muy pocos creen que como consecuencia de esto se consigan objetivos globales. En el futuro, el mundo deberá volver a aplicar sanciones.

¿Qué debe cambiar (idealmente, al menos)?
Sobre la base de un entendimiento no del todo profundo de los instrumentos y de la jurisprudencia de la OMC deben debatirse los siguientes problemas. En primer lugar, deben eliminarse las ambigüedades en el Artículo XX del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, específicamente las palabras “injustificable” y “arbitrario” en el chapeau y en lo concerniente a la protección climática global en la cláusula (b), “necesarias para proteger la salud y la vida de las personas y de los animales o para preservar los vegetales”, y la cláusula (g), “relativas a la conservación de los recursos naturales agotables”.

En segundo lugar, debe discutirse con seriedad la inclusión de lo concerniente a la atmósfera en la definición de conservación de recursos naturales agotables. Luego, deberían autorizarse como alternativa de política los subsidios y las adquisiciones en consonancia con la promoción de fuentes de energía baja en carbono y procesos de producción. Después de eso, el trato de nación más favorecida debería permitir la derogación de distinciones según evidencias y diferencias defendibles en el control nacional de emisiones de GEI, tomando en cuenta las capacidades y responsabilidades históricas.

Por último, deberían establecerse disposiciones específicas para asegurar que las medidas de ajuste en frontera se tomen como impuestos nacionales legítimos y sean aplicados a las importaciones y a la producción nacional.

Incluso si se aceptan los argumentos a favor de dichos cambios, no existe un prospecto políticamente realista para una enmienda integral a la legislación del comercio global o un planteamiento revisado para el comercio en las políticas climáticas internacionales. Es posible que funcionen mejor planteamientos más indirectos vía declaraciones, directrices o desarrollo de una jurisprudencia, incluso si acarrean largos procesos y resultados inciertos ante el aumento en la urgencia de tomar acciones climáticas.


[1] Este artículo ha sido adaptado de un estudio más extenso que se puede encontrar en Derwent, H. (2015). What has climate to fear from trade? Geneva, Switzerland: ICTSD & WEF.

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