¿Qué hacer con los subsidios energéticos?

8 Mayo 2015

Ciertos cálculos indican que el promedio de los subsidios anuales en todo el mundo a la producción y consumo de combustibles fósiles oscila entre los US$ 400 y US$ 600 mil millones, mientras que los subsidios a la energía renovable (ER) ascendieron a US$ 66 mil millones en 2010 y se prevé que llegarán a los US$250 mil millones anuales para 2035.[1]

Los subsidios energéticos a nivel nacional se justifican por la promoción de la innovación, generación de empleos y crecimiento económico, seguridad energética e independencia; estos apoyos también podrían perseguir objetivos sociales y ambientales. Aunque se ha debatido mucho sobre si los subsidios de hecho sirvan para cumplir con los objetivos anteriores o si en efecto distorsionan el mercado, es claro que los efectos de los subsidios en el comercio resultan complejos.

El Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias (SMC) de la Organización Mundial del Comercio (OMC) ofrece normas multilaterales sobre la forma y condiciones en que deben otorgarse los subsidios. ¿Cómo trata el Acuerdo SMC los subsidios convencionales y los de energía limpia? Si bien el Acuerdo se basa principalmente en el daño a los competidores y las posibles restricciones comerciales, el presente artículo considera la medida en que podrían regularse los subsidios que produzcan daños al medio ambiente a nivel global. También se examinan opciones que van más allá del enfoque multilateral para mejorar las disciplinas para los subsidios energéticos.

Subsidios energéticos desde una perspectiva climática
En la actualidad, el sector energético genera dos tercios de las emisiones globales de gases de efecto invernadero (GEI), siendo los combustibles fósiles, según la Agencia Internacional de la Energía (AIE), la principal fuente de dichas emisiones. Este tipo de combustible representa más del 80% del consumo global de energía. La AIE calcula que si para 2020 se eliminaran los subsidios a esta fuente, la demanda mundial de energía primaria se reduciría 5% y las emisiones de dióxido de carbono 5,8%.

Todos o casi todos los subsidios a combustibles fósiles derivan en daños al medio ambiente pues estimulan la producción y consumo excesivos de combustibles fósiles. En este sentido, dichos subsidios siempre encierran un elemento que distorsiona al mercado en tanto dañan los bienes comunes de todo el mundo. Cuando los gobiernos no le piden a los productores que internalicen el gasto ambiental ocasionado por sus emisiones, las emisiones por producción y uso de energía pueden considerarse una falla del mercado.

Subsidios energéticos en la OMC
El sector energético suele ser una de las áreas en donde más interviene el gobierno, pero los efectos que tiene sobre el comercio son complejos. Con frecuencia los gobiernos recurren a subsidios dirigidos a varios tipos de energía como combustibles fósiles, energía nuclear, ER –eólica o solar–, y biocombustibles.

La distorsión al mercado que provocan los subsidios a los combustibles fósiles va desde la alteración del precio de consumo doméstico de energía convencional o de comercio internacional hasta la distorsión del precio de venta de productos de alto consumo energético en el mercado internacional.

Por el contrario, los subsidios que buscan igualar las condiciones de las ER con las de los combustibles fósiles –que reciben fuertes subsidios– podrían ser considerados una medida correctiva de mercado. Sin embargo, el aumento en subsidios entre energías limpias y combustibles fósiles acarrea más distorsiones al mercado y costos de producción generados por sobreproducción.

Los subsidios energéticos típicos se otorgan como gastos fiscales, gastos directos, políticas de precios duplicados, términos crediticios favorables y apoyos a la investigación y desarrollo (I&D) por parte de los gobiernos para ayudar a la investigación básica y aplicada. En ocasiones, su alcance es mayor al incluido en la definición oficial de “subsidio” que se utiliza en el Acuerdo SMC.

Según este, un subsidio es una contribución financiera otorgada por un gobierno u organismo público dentro del territorio de un miembro y debe conferir un beneficio. El Acuerdo SMC estableció tres categorías de subsidios: permitidos, recurribles y prohibidos. Si la economía puede soportar el subsidio y no se considera que vaya a distorsionar al mercado, se permite. El Acuerdo solo somete a disciplinas subsidios gubernamentales que se hayan otorgado a una empresa, industria o grupo de industrias o si se dirigen específicamente a los productores de una región determinada. Un “subsidio específico” podría ser objeto de disputas multilaterales o medidas compensatorias y tomarse como subsidio “recurrible” si es que causa ciertos daños a la economía de un miembro. Los aranceles compensatorios son de importación, impuestos por algún miembro afectado para neutralizar los efectos de los subsidios extranjeros. Por último, están prohibidos los subsidios supeditados a la exportación o al uso de contenido nacional y por lo tanto deben suspenderse.

Intervenciones gubernamentales en el sector energético
Los subsidios más comunes para la producción de combustibles fósiles suelen cumplir con lo establecido en la definición del Acuerdo SMC de subsidio específico y por lo tanto estarían sujetos a medidas compensatorias.

Se utilizan varios gastos fiscales y directos, apoyos a I&D y términos crediticios favorables para promover la producción y consumo de energía limpia en lugar de combustibles convencionales. La mayoría suelen entrar en la definición de subsidio del SMC. Varios de ellos podrían estar sujetos a medidas compensatorias si se dirigen a una industria específica. Los subsidios para apoyar la producción de biocombustibles podrían cuestionarse. Algunos de los subsidios también pueden estar supeditados al contenido local y han sido impugnados exitosamente en la OMC, especialmente el programa de tarifas reguladas(FIT, por sus siglas en inglés) para energías renovables de la provincia de Ontario, Canadá.

Los fondos fiscales para estimular la innovación en fuentes, almacenamiento, transmisión, conservación y eficiencia energética son más afines a la definición de subsidio. Dichas intervenciones ayudan a superar las barreras para entrar a un mercado en donde los integrantes existentes externalizan sus costos ambientales y los nuevos internalizarán más de sus costos. Pero la mayoría están a disposición de cualquier empresa comercial que busque mejorar sus instalaciones, así que no son específicos ni están sujetos a las normas del Acuerdo SMC.

Una porción considerable de estos gastos también está disponible para usuarios residenciales. Suele considerarse que las ayudas estatales para uso residencial tienen un propósito social, como por ejemplo, ayudar a los hogares de bajos y medianos ingresos a que reduzcan los montos que aparecen en sus recibos de luz.

De la misma manera, los apoyos a la I&D para la investigación sobre producción, almacenamiento y distribución de energías renovables quedarían sujetos a la normativa del Acuerdo SMC, pero solo en caso de ser específicos. Por ejemplo, podría no considerarse específico un apoyo al desarrollo de celdas de combustible de hidrógeno, pues quizá no exista una industria definida que resulte beneficiada, por lo que los receptores del apoyo serían indeterminados y el subsidio no podría quedarse en un grupo de empresas o industrias. Por otro lado, los subsidios a la I&D para mejorar la eficiencia de paneles fotovoltaicos podrían dirigirse únicamente a las compañías fabricantes de paneles solares, lo que representaría algo específico para una industria específica.

Los préstamos con términos crediticios preferenciales y las garantías de préstamos para llevar la I&D en ER del laboratorio al mercado caerán, por lo general, dentro de la definición de subsidios del Acuerdo SMC. Con respecto a los subsidios de I&D, el hecho de que sean compensatorios dependerá de su especificidad y su efecto económico sobre otros. Es más probable que los préstamos y garantías de préstamos para apoyar la manufactura de componentes de energía limpia, como los paneles solares de Sunpower y Solyndra en Estados Unidos (EE.UU.) o las baterías de Tesla, sean específicos y, por lo tanto, estén sujetos a medidas compensatorias. En algunos casos, podrían estar supeditados a la exportación o contenido local y, por lo mismo, estar prohibidos por el Acuerdo SMC. Las facilidades de crédito disponibles para mejorar la infraestructura y cumplir con los requisitos de reducción de emisiones pueden diseñarse en términos generales, de forma que el Acuerdo SMC no pueda disciplinarlos. Estos se usan comúnmente en Europa y en EE.UU., tanto nivel federal como estatal.

Los países dotados de energía suelen implementar precios duales como medio para reservar entradas de energía o electricidad más baratas para usuarios domésticos –industriales incluidos– a la vez que mantienen un precio mayor para la energía de exportación. No obstante, el Acuerdo SMC no aborda estas medidas de forma explícita.

Disputas sobre comercio energético
De 2010 a 2014, 45 miembros alertaron a la OMC sobre medidas compensatorias en productos o insumos energéticos, relacionadas tanto a combustibles fósiles como a la energía renovable. De igual manera, de 2012 a 2014 87 miembros denunciaron medidas antidumping en productos o insumos energéticos. La Unión Europea (UE), EE.UU. y China son los principales actores en medidas correctivas en el sector energético.

En los últimos años, cada vez más disputas en la OMC han incluido temas energéticos, sobre todo de ER, muchas de las cuales se centran en las normas del Acuerdo SMC y del Acuerdo sobre las Medidas en materia de Inversiones relacionadas con el Comercio (MIC). Esto no resulta una sorpresa dado el dramático aumento del apoyo estatal a las ER desde 2010.

Entre los temas más controvertidos se encuentran los requisitos de contenido local, que activan las normas del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT, por sus siglas en inglés) de 1994, del Acuerdo MIC y del Acuerdo SMC. Sin embargo, la mayoría de los casos no han llegado a la etapa de panel o han sido resueltos mediante acuerdo. Es por eso que poco sabemos sobre la forma de lidiar con los problemas de energía limpia ante el árbitro comercial internacional.

Debido a las numerosas interrogantes que pueden prestarse a diferentes interpretaciones y varias disputas pendientes de resolución, hay quienes han argumentado que la sola incertidumbre sobre la forma en que deben tratarse las medidas de apoyo a la energía limpia bajo el Acuerdo SMC es en sí una restricción a las políticas.[2]

Caminos a seguir
Las reglas del Acuerdo SMC abarcan una amplia gama de subsidios a la producción y consumo de combustibles fósiles en la medida en que sean específicos. Sin embargo, en algunos casos podría ser difícil comprobar los efectos negativos o la especificidad, sobre todo cuando los subsidios a la producción de combustibles fósiles se otorgan a las fuentes de energía que más contaminan. Además, las reglas del Acuerdo SMC no tratan las políticas gubernamentales de transferencia de mercado  –como los precios duales– de forma adecuada. De la misma manera, gran parte de las medidas de apoyo a energías limpias entran en el ámbito de aplicación del Acuerdo SMC, especialmente aquellas con requisitos locales.

Una de las complicaciones de las reglas generales de los subsidios del sector energético es el efecto aguas abajo que repercute en toda la economía y los efectos secundarios más allá de la exportación. Los efectos transfronterizos de los subsidios dentro de la cadena global de suministro tienen un gran alcance y son difíciles de medir, al igual que su impacto en la industria en la que compiten. Las normas del Acuerdo SMC sobre la especificidad geográfica fallan en abordar dicha realidad, por lo que solo los subsidios nacionales pueden ser regulados por el Acuerdo SMC.

Varios autores han propuesto caminos para repensar las normas actuales a la luz de los retos económicos, políticos y ambientales vigentes. Las peticiones para una reforma se intensificaron después del caso de Canadá ya referido. La mayor parte de las propuestas se enfocaron en la introducción de flexibilidades adecuadas para los subsidios a energías limpias, aunque algunas alternativas se orientaron a las principales fallas del Acuerdo SMC en regular los subsidios a los combustibles fósiles. El problema de los precios duales también se incluyó en las negociaciones de la Ronda de Doha de la OMC. En este contexto, EE.UU. y la UE propusieron ampliar el número de subsidios prohibidos dentro del Acuerdo SMC, pero dichas propuestas no han obtenido el consenso general de los miembros de la OMC.

Algunos autores han sugerido la reintroducción de un párrafo expirado sobre excepciones a los subsidios recurribles en el Acuerdo SMC. Estos podrían incluir excepciones específicas, moldeadas según el lenguaje del Artículo XX del GATT, o bien ir más allá y permitir subsidios que ayuden a salvaguardar bienes públicos globales. Otros sugirieron que los subsidios no recurribles incluyan políticas previstas en el Protocolo de Kioto. Sin embargo, se necesitaría dedicarle más tiempo a esto debido al régimen climático que podría acordarse en la Conferencia de las Partes a celebrarse en París a finales de este año.

Otra opción podría ser la introducción de una moratoria para los subsidios temporales y actuales de energía renovable. Algunos académicos, como Rob Howse (2010), han planteado que una exención de energía limpia quede condicionada a la remoción de elementos discriminatorios de cualquier subsidio que contemple requisitos locales. Uno de los retos sería definir el concepto de “energía limpia”, porque el hecho de que las ER o el combustible convencional sean mejores para el medio ambiente dependerá de circunstancias específicas.

Enfoques sectoriales
Se ha propuesto un nuevo Acuerdo Comercial de Energía Sostenible (SETA, por sus siglas en inglés) por investigadores de ICTSD. Matthew Kennedy propuso que un SETA podría incluir normas específicas que clarifiquen, aumenten o disminuyan las obligaciones energéticas del Acuerdo SMC. Un SETA podría ofrecer también una clasificación detallada respecto a la generación, producción y suministro de equipo y servicios de energía limpia sujetos a las normas sobre subsidios. También podría ampliar los tipos de subsidios prohibidos dentro del Acuerdo SMC. Por último, dicho acuerdo podría reducir el alcance de las normas del Acuerdo SMC al otorgarle inmunidad a ciertos tipos de subsidios a las energías limpias.

Algunas de estas opciones también podrían adoptarse dentro del marco de trabajo del Acuerdo sobre Bienes Ambientales (ABA). Desde su arranque el año pasado, las negociaciones se enfocaron en la eliminación de aranceles de una larga lista de productos ambientales entre los que se incluyen aquellos relacionados a energías limpias y renovables y a la eficiencia energética. Algunos participantes del ABA dijeron que también quisieran ver que las negociaciones abarquen barreras no arancelarias y servicios ambientales. ¿Podrían las negociaciones del ABA eventualmente abordar medidas correctivas de comercio en el sector de la energía limpia?

¿Esfuerzos multilaterales, unilaterales o regionales?
La ventaja del enfoque multilateral es que ofrece reglas unificadas y un foro para darle seguimiento a la implementación, debatir reformas y tomar decisiones vinculantes. No obstante, el clima político aleja la posibilidad de un acuerdo multilateral. Si llegase a concluirse uno, ya sea en la OMC o en el marco de las negociaciones sobre cambio climático de la ONU, es probable que este sea relativamente débil.

Sin embargo, a nivel regional, la efectividad de cualquier avance en las disciplinas a los subsidios se vería diluido por los problemas de parasitismo y elección de foro. Dependiendo de las partes involucradas, el impacto de la solución regional podría ser limitado.

En este sentido, los acuerdos megarregionales podrían resultar críticos para la promoción de nuevos enfoques sobre la energía y los subsidios energéticos. Las negociaciones de la Asociación Transatlántica para el Comercio y la Inversión (TTIP, por sus siglas en inglés) han dedicado un espacio importante a los temas energéticos.

Un documento no oficial sobre el capítulo del borrador del TTIP sobre “Energía y materias primas” que se filtró al Huffington Post el año pasado incluye varias disposiciones de importancia para los subsidios energéticos, específicamente sobre la eliminación de precios duales y restricciones a la exportación. La UE también ya dijo que la promoción de energías renovables desempeñará un papel central en las negociaciones energéticas del TTIP.

Varios países del G-20 se comprometieron unilateralmente a eliminar de forma gradual los subsidios a los combustibles fósiles. Lo anterior contribuirá a que esto sea posible sin importar las reformas al Acuerdo SMC o en cualquier otro foro.

La forma en que se implemente la internalización de costos climáticos y otras distorsiones ambientales podría verse afectada según la manera en que las disciplinas a los subsidios internacionales se redefinan dentro o fuera de la OMC. Las normas actuales en el Acuerdo SMC tienen el potencial de incluir algunos subsidios a partir de una perspectiva de cambio climático, pero podrían necesitar algunos cambios para ofrecer un marco de trabajo más coherente.

Mientras tanto, ante la falta de voluntad política para avanzar en las esferas regionales o multilaterales, un buen paso hacia un consenso sobre un enfoque más coordinado podría ser la intensificación de esfuerzos unilaterales para erradicar los subsidios a los combustibles fósiles.




[1] Este artículo ha sido adaptado de un estudio más extenso que se puede encontrar en Espa, I & Rolland, S. (2015). Subsidies, clean energy, and climate change. Geneva: ICTSD y WEF.

[2] Rubini, L. (2012). Ain’t wastin’ time no more: subsidies for renewable energy, the SCM agreement, policy space, and law reform. Journal of International Economic Law, 15(2), 525–579.

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