¿Hacia un nuevo estilo de desarrollo? La Agenda 2030 y el big push ambiental

11 Agosto 2016

La economía mundial enfrenta dificultades y desequilibrios importantes que indican la necesidad de un cambio en el estilo predominante de desarrollo. Tres desafíos se destacan muy especialmente (Cepal, 2016). El primero de ellos tiene que ver con el sesgo recesivo en la economía mundial. La recuperación del comercio y del crecimiento económico tras la crisis del 2008 ha sido lenta e inestable. Las tasas de crecimiento del producto mundial han sido sistemáticamente más bajas luego del 2008 con respecto a 1990 y 2000-2007. Se observa, sin embargo, un mejor desempeño de las economías en desarrollo –fundamentalmente debido al impacto del crecimiento de China–, aunque el crecimiento de América Latina ha sido menos favorable.

No solo la recuperación de la economía mundial ha sido débil, sino que existe la preocupación creciente de una nueva crisis, a la que contribuyen dos factores. Por un lado, en muchas economías se ven elevados grados de endeudamiento y un sistema financiero que opera desacoplado de la economía real, generando elevados grados de incertidumbre. Por otro lado, la ausencia de una expansión coordinada de las economías ha hecho que los países con déficit comercial busquen equilibrarlo sobre todo reduciendo las importaciones y el crecimiento, ya que no ven perspectivas favorables para la expansión de las exportaciones. Esto contribuye al escaso dinamismo de la demanda agregada global.

El segundo desafío tiene que ver con el aumento de la desigualad en las principales economías del mundo. Las economías de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) se han vuelto más desiguales desde 1980 en adelante. En la figura 1 puede observarse el aumento del Índice de Gini hasta mediados de la primera década de este siglo, junto con el aumento de la participación en el ingreso del decil más rico frente al decil más pobre. Estos dos indicadores muestran cierta estabilidad entre el 2004 y el 2008, pero sufren un nuevo incremento después de la crisis.

El aumento de la desigualdad es un factor importante detrás de las tensiones sociales y políticas que se han observado en años recientes (Stiglitz, The price of inequality, 2012), aun en economías que ya han alcanzado un elevado grado de desarrollo. Al reducir la expansión de la demanda agregada y elevar el grado de endeudamiento de las familias, la desigualdad del ingreso es una de las fuerzas que frena la recuperación económica y contribuye a su inestabilidad.

El tercer desafío se vincula con los riesgos crecientes para el medio ambiente debido al actual patrón de crecimiento. La opinión científica coincide en que dicho modelo puede conducir en el largo plazo hacia una catástrofe ambiental, capaz de comprometer las posibilidades de desarrollo de las generaciones futuras. Es más, existiría la posibilidad de que la humanidad ya se haya acercado a un punto sin retorno en el que los daños ambientales ya no serían reversibles. Por este motivo, el tema ambiental ha sido llamado por Nicholas Stern (2006) como “la mayor falla del mercado de todos los tiempos”.

La figura 2 muestra dos indicadores claves que reflejan los riesgos y las pérdidas sufridas por el medio ambiente: el aumento de la temperatura de las superficies marítima y terrestre (cuadrante A) y la reducción de la extensión de hielo en el verano ártico (cuadrante B).

Se puede observar que la temperatura en las superficies terrestre y marina sufre un aumento sostenido desde principios de siglo, que se acelera tras la Segunda Guerra Mundial. Esto va en paralelo con la caída de la extensión de los hielos árticos, con sus consecuencias negativas para el nivel de los mares y el consiguiente aumento de los riesgos en las ciudades costeras.

La conciencia acerca de los límites ambientales, económicos y sociales del estilo dominante de desarrollo se ha hecho mucho más fuerte en años recientes como respuesta a los desequilibrios prevalecientes. La comunidad internacional se ha movilizado crecientemente para ofrecer una respuesta. La Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) representan el consenso emergente en la búsqueda de un nuevo paradigma de desarrollo.

Bienes públicos globales y políticas industriales para un nuevo estilo de desarrollo
Los ODS se desagregan en 17 objetivos, acompañados de 169 metas que se articulan en torno a la generación de empleos, la igualdad y el cuidado del medio ambiente. Se trata de un conjunto amplio y ambicioso de objetivos que converge con la demanda por bienes públicos globales que surge tanto de la sociedad civil como de los Gobiernos y organismos internacionales. Estos bienes públicos globales son necesarios para avanzar en la dirección de un nuevo estilo de desarrollo. Uno de ellos es la coordinación internacional para promover lo que ha sido llamado el keynesianismo ambiental global (Cepal, 2016).

Ante los problemas que ha enfrentado la recuperación del crecimiento, muchos analistas destacan la necesidad de adoptar urgentemente políticas fiscales expansivas (Rodrik, 2016). La política monetaria y el quantitative easing ya han agotado su capacidad de estimular la economía. Es el momento de que la política fiscal asuma un rol más importante. Ante el riesgo de lo que se ha llamado “estancamiento secular” y ante la caída de la inversión global, una política fiscal basada en la recuperación de la inversión pública es clave para recuperar las perspectivas de crecimiento. En el caso del crecimiento económico y la inversión, los países en desarrollo han tenido un mejor desempeño que los países desarrollados, aunque esto ha sido también resultado del desempeño de la economía china.

El esfuerzo de inversión basado en un mayor activismo fiscal debe destinarse a cambiar los patrones energéticos y los sistemas de transporte para hacerlos sostenibles ambientalmente. No basta una política fiscal keynesiana a nivel global. Esta permitiría recuperar el crecimiento en el corto plazo, pero si dicho crecimiento reproduce el patrón anterior, no sostenible desde el punto de vista ambiental, las consecuencias podrían ser catastróficas. El impulso a la inversión debe sentar las bases –infraestructura, consumo y transporte– para que las economías transiten por sendas bajas en carbono. La pasada Conferencia de las Partes (COP21) ha dado señales muy fuertes sobre la construcción de una nueva institucionalidad capaz de promover el cambio hacia patrones de producción y consumo sostenibles.

La contracara interna de este keynesianismo ambiental global, sobre todo en los países en desarrollo, es un big push ambiental. Esta es una idea particularmente relevante en el caso de las economías en desarrollo. Dichas economías requieren, para salir de la trampa de bajo crecimiento y baja productividad que caracteriza la situación del subdesarrollo, un conjunto articulado de inversiones en diversas áreas que les permita superar los problemas de coordinación que frenan la diversificación y la absorción de tecnología (Rosenstein-Rodan, 1943).

Un esfuerzo de este tipo representa no solo una necesidad a la luz de la intensidad de los problemas ambientales, sino también la oportunidad para difundir el avance tecnológico en las economías de la región. El progreso técnico en los campos de la nanotecnología, las telecomunicaciones y la información y la bioeconomía permite combinar un sendero de crecimiento bajo en carbono con la implantación de sectores que usan y difunden intensamente la innovación y el conocimiento. Es esta combinación lo que hace de la inversión en el medio ambiente un tema de desarrollo económico, lo que lleva al surgimiento de una multiplicidad de nuevas estrategias que buscan enverdecer la economía, con el fin de reorientar los patrones actuales de consumo y producción por caminos más sostenibles.

En esencia se proponen hojas de ruta para retomar el crecimiento económico a partir de una nueva visión que prioriza el ahorro de recursos, el cuidado del medio ambiente y la generación de empleo. Las propuestas se impulsan en un contexto caracterizado por el creciente reconocimiento de que los actuales patrones de producción y consumo llevarán irremediablemente a una escasez hídrica, mayor contaminación, una pérdida irreversible de la biodiversidad, socavamiento de los recursos naturales, impactos caóticos del cambio climático y, en general, a consecuencias negativas insospechadas para la sociedad y el ser humano. La transformación de los patrones de producción y consumo solo será viable en un contexto en que dicho cambio sea funcional con respecto al cierre de brechas de ingreso y capacidades tecnológicas entre las economías avanzadas y las economías en desarrollo.

Estructura, innovación y big push ambiental
La región ha quedado claramente rezagada en los temas de cambio estructural e innovación, lo que es particularmente preocupante a la luz del avance del paradigma tecno-económico y el desarrollo de la manufactura avanzada. Construir capacidades tecnológicas es crucial para pensar en un crecimiento de largo plazo bajo en carbono. Sin un dominio creciente de las nuevas tecnologías, un país no podría innovar y responder adecuadamente a sus problemas específicos en los campos de la energía, el transporte, ciudades inteligentes y control de residuos y emisiones a lo largo del ciclo de producción y consumo. De hecho, el indicador sobre gasto en investigación y desarrollo (I+D) como porcentaje del producto interno bruto permite dar cuenta de esta realidad y tener un panorama sobre el avance de la innovación y del compromiso de los países con ella.[1]

Pese a estancarse durante la crisis del 2008, a partir de entonces la inversión en I+D mundial ha retomado su ritmo y en las últimas décadas ha aumentado fuertemente, muy por encima del crecimiento del producto mundial. Si bien Estados Unidos y Japón continúan siendo los principales actores con un 33% y 15% respectivamente del gasto mundial en el 2012, su hegemonía ha comenzado a verse amenazada por el avance de China, que aumentó su participación de 1,6% en el 2000 a 11,8% en el 2012.

El país asiático ha adoptado una estrategia de crecimiento sobre la base de una inserción internacional que en primer lugar priorizó la imitación y adaptación de tecnologías desarrolladas en el mundo avanzado y luego transitó hacia una estrategia que prioriza el desarrollo tecnológico interno. Esta última vincula fuertemente oferta y demanda de conocimiento, lo que le ha permitido posicionarse en un lugar destacado a nivel global.

En América Latina y el Caribe, el auge de los precios de los recursos naturales no fue acompañado de una visión estratégica que apuntara a la ciencia, la tecnología y la innovación como factor clave del desarrollo, por lo que el avance de la región en I+D fue débil comparado con el de China. Mientras que en el 2000 tanto América Latina como China tenían cerca del 1,6% de la inversión mundial en I+D, en el 2012 la región alcanzó solo el 2,8%.

El aumento en la región se debió principalmente al incremento de la inversión en I+D de Brasil. En este país, durante el período considerado se llevaron a cabo algunas políticas proactivas a favor de este tema y de los sistemas de investigación que, combinado con el hecho de que cuenta con una base industrial más diversificada que el resto de los países de la región, le permitió aumentar su cuota en el total mundial pasando de 1% a 2%. En el resto de la región, el aumento de la cuota fue más bien marginal pasando del 0,6% al 0,8% del total mundial. En la figura 3 se puede observar la inversión en I+D por grupos de países.

Este rezago de la región –en términos de estructura productiva y de capacidades tecnológicas– es especialmente grave dado su vínculo con la productividad y el potencial de crecimiento de largo plazo, el que se vincula con la inserción internacional de los países. La escasa complejidad de las estructuras se vincula con un bajo nivel de las diversificación de las exportaciones.

Tal y como se puede extrapolar de la figura 4, los países que basan su competitividad en la exportación de productos de alta intensidad tecnológica demandan capacidades científicas muy avanzadas en sus trabajadores y alta inversión en I+D, al tiempo que mantienen una estrecha vinculación entre el sistema productivo y el sistema de ciencia y tecnología. Los sectores de alta intensidad tecnológica muestran una menor exposición a la entrada de competidores, mientras que los de baja intensidad tecnológica están mucho más expuestos a la competencia internacional, generando rentas más bajas. De esta manera, la exportación de productos avanzados tecnológicamente es una característica de casi todos los países desarrollados.

Los países con un mayor nivel de exportaciones de productos de alta intensidad tecnológica demandarán mayores capacidades y más inversión en ciencia y tecnología. Los sectores exportadores de bienes tecnológicamente avanzados difícilmente sobrevivirán sin recursos humanos capaces de desarrollar estos productos. Al mismo tiempo, los trabajadores de una economía no tienen incentivos para especializarse e invertir en capital humano avanzado si no existe un mercado que demande esas habilidades. Esta relación disminuye las posibilidades de que los países que no se dedican a la exportación de bienes intensivos en tecnología puedan hacerlo en el futuro, si no planifican una adecuada estrategia de desarrollo tecnológico.

Así, a partir de considerar las exportaciones e importaciones per cápita de bienes de media y alta intensidad tecnológica en 2014, en precios corrientes, se constata que los países desarrollados exportan unos US$ 2 mil per cápita de este tipo de bienes, mientras que en los países latinoamericanos solo México alcanza esa cifra. Costa Rica exporta alrededor de mil dólares per cápita, mientras que los restantes tienen cifras menores a US$ 500. Además, los países avanzados tecnológicamente mantienen superávit en su saldo de balanza comercial de bienes de tecnología alta y media, lo que no ocurre con las economías latinoamericanas.

Difundir y aprovechar las opciones que abre la aceleración del progreso técnico depende de cada uno. A medida que los países desarrollan nuevos productos, procesos y formas de organizar la producción, cambian cuantitativa y cualitativamente sus estructuras económicas y sociales, lo que se refleja en un aumento de su ingreso por habitante y de los recursos para la investigación y la innovación, generándose así un círculo virtuoso entre innovación y crecimiento económico y empleo de calidad.

Este vínculo no es exclusivo ni unidireccional, pues también depende de variables como las capacidades de los recursos humanos, la eficiencia de las instituciones, centros de investigación y universidades, y el patrón de especialización productiva, entre otras. El desarrollo de la ciencia, tecnología e innovación son y serán cada vez más un factor fundamental en las posibilidades de avanzar en la consecución de un desarrollo sostenible e inclusivo, algo a lo que los países de la región no deben renunciar.

Comentarios finales
La política industrial en las próximas décadas debería tener como eje central la acumulación de competencias en las nuevas tecnologías y un foco en la innovación orientada a la sustentabilidad en sentido amplio –económica, social y ambiental. Tener o no competencias en las nuevas tecnologías define quién será competitivo, en qué ramas y quién tendrá o no un lugar en la futura división internacional del trabajo.

A su vez importa la dirección de las innovaciones. Hay rigideces y bloqueos en el cambio tecnológico, pero este no tiene un código genético que defina previamente cuál será su utilización e impacto en la sociedad. Le corresponde a las instituciones –vía políticas, pero también a través de cambios en las normas de comportamiento y sociabilidad– generar los incentivos necesarios para que la dirección del cambio técnico priorice las dimensiones ambiental y de inclusión social, las que pueden ser complementarias al aumento de la competitividad. Debe evitarse el riesgo de que la región se vuelva una mera importadora de tecnologías ambientalmente más amigables. Es necesario construir, endógenamente, competencias que le permitan participar de la revolución tecnológica, no solo como consumidora sino como productora de tecnologías verdes.

La diferencia entre políticas verticales y horizontales se diluye en la política industrial del siglo XXI. La política debe elegir trayectorias tecnológicas en que el objetivo de la competitividad se asocie con los de inclusión social y sostenibilidad ambiental. Esto supone elegir cambios en la matriz energética, en los sistemas urbanos de transporte, en la dirección de la innovación, en los impactos ambientales a lo largo de todo el ciclo del producto –desde la materia prima hasta el manejo de residuos. Se debe apuntar a un manejo integrado del proceso productivo en que converge la construcción de competencias en nuevas tecnologías con los cambios en el tipo de empleo y sistemas productivos.


[1] Otros indicadores de intensidad tecnológica son el Índice de Complejidad Económica elaborado por el MIT y el Índice de Intensidad Tecnológica de Cepal, que combina datos de comercio con datos de I+D y patentes.

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