¿Cuál es el papel del comercio y la inversión en el nuevo régimen climático?

24 Febrero 2016

Considerado por algunos como un hecho histórico, las partes de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) acordaron en la Vigésima Primera Conferencia de las Partes (COP21), celebrada en diciembre pasado en París, Francia, el primer tratado climático multilateral desde que se firmara el Protocolo de Kioto en 1997, dando paso a su proceso de implementación.

El Acuerdo de París, como también se conoce, marca el camino hacia un régimen climático capaz de alejar a la economía global de un modelo de crecimiento intensivo a base de carbono. Las partes acordaron mantener el aumento de la temperatura global por debajo de los 2 °C sobre los niveles preindustriales e intentar mantener un límite de 1.5 °C. El objetivo es llegar al máximo de emisiones lo antes posible y llegar a cero emisiones netas para la segunda mitad del siglo. Para conseguirlo, el Acuerdo exige a las partes que presenten sus contribuciones determinadas a nivel nacional (CDN) cada cinco años; las que deberían resaltar los mejores esfuerzos de mitigación.

Lo anterior representa un quiebre importante con respecto a los acuerdos climáticos anteriores de la Organización de las Naciones Unidas, en tanto ofrece una participación universal a través de la acción climática ascendente sobre la base de las responsabilidades comunes pero diferenciadas y las capacidades respectivas, a diferencia de los mandatos descendentes de reducción de emisiones solo para países desarrollados.

Dentro de un marco de transparencia vinculante, las partes deberán darle seguimiento a sus emisiones y reportarlas, además de registrar con regularidad sus avances en la consecución de sus CDN, algo que quedará sujeto a la revisión técnica de un experto y a la consideración facilitadora y multilateral del progreso conseguido.

Todavía deben desarrollarse principios, acuerdos y directrices –que de seguro regirán la cooperación internacional en diversas políticas climáticas durante las próximas décadas– para que el Acuerdo de París entre en operación; mientras que los plazos para implementar varias de las características del Acuerdo varían en tiempo y acciones.

La construcción de un nuevo régimen climático sin duda implicará retos técnicos, financieros y políticos. Una de las preocupaciones generales es saber si el acuerdo impulsará la acción necesaria para evitar los peores golpes del cambio climático, algo que también dependerá de la continuidad de la voluntad política y de la puesta en marcha de las políticas de apoyo.

Impulso a los mercados de carbono
La COP21 envió un mensaje claro y enérgico respecto a que el precio del carbono será parte integral de los esfuerzos de reducción de emisiones dentro del nuevo régimen climático. La Coalición de Liderazgo para la Fijación del Precio del Carbono (CPLC, por sus siglas en inglés) –iniciada por 21 Gobiernos y más de 70 empresas y organizaciones en diciembre pasado– sin duda contribuirá a la aceptación de las políticas de establecimiento del precio del carbono.

Además de la expansión de los precios nacionales del carbono, como la introducción planeada del mercado nacional de carbono de China el próximo año, la cooperación internacional en el área será bastante interesante, pues los países se encuentran dentro de un régimen climático asimétrico y cada vez más ambicioso. En el caso de los mercados de carbono, la vinculación genera un precio de carbono más armónico, lo que reduce las preocupaciones sobre las distorsiones competitivas y el miedo de que las industrias y sus emisiones pudieran mudarse a países menos estrictos en el cumpliento de las leyes climáticas, situación conocida como “fuga de carbono”. Ya se formaron los primeros vínculos dentro del mercado de carbono, uno entre California y Quebec, otro entre la Unión Europea y Suiza; pronto seguirán otros, pues la Unión Europea ha mostrado interés de tratar con China y con Corea del Sur, y China lo mismo con Corea del Sur.

El artículo 6 del Acuerdo de París establece una base multilateral para dicha cooperación. En el párrafo primero se reconoce la cooperación voluntaria entre las partes para la implementación de sus CDN, mientras que en el segundo se hace referencia a la cooperación que implica “resultados de mitigación de transferencia internacional”. Esto concede flexibilidad a los países para que lleven a cabo diferentes acuerdos de cooperación por fuera, aunque paralelos al proceso multilateral, pues básicamente se reconoce su capacidad para las transferencias, sin imponer los procedimientos de la COP para tal fin más allá de la aplicación de las normas de contabilidad de emisiones, que son compatibles con aquellas que se desarrollaron en el Acuerdo de París.

Este último ofrece así un incentivo para la formación de clubes en el mercado de carbono, un tipo de acuerdo en el que grupos de países pactan reglas y estándares a cambio del derecho exclusivo de comercializar unidades de emisiones entre ellos. El valor de los clubes reside en su capacidad de escalar la acción climática a través del aumento de la ambición entre los miembros y en el incentivo de la adopción de mercados por países externos.

Además de este incentivo formal, Nueva Zelanda, respaldado por 17 países, publicó luego de la COP21 una Declaración Ministerial en la que se establece la intención de desarrollar estándares y directrices para los mecanismos del mercado internacional en el régimen post-2020 e invitó a otros a que los apoyen y apliquen. Otro camino prometedor es la Plataforma de Mercado de Carbono, lanzada por Alemania en representación del G7, con el objetivo de apoyar la distribución de políticas de implementación del precio de carbono. Junto con la CPLC, los procesos generaron un fuerte ímpetu por aumentar la movilización de mecanismos de mercado y se enviaron señales a los negocios y comunidades de inversionistas.

Además de las disposiciones del Acuerdo sobre los enfoques de cooperación antes mencionados, el artículo 6 también plantea un nuevo mecanismo de la CMNUCC para generar créditos de compensación comerciables. A diferencia del Mecanismo para un Desarrollo Limpio del Protocolo de Kioto, este será universal, es decir, todos los países serán capaces de generar créditos para usarlos y así cumplir con sus CDN.

Hacia un cambio energético
Uno de los aspectos más discutidos en el Acuerdo de París fueron los objetivos relativos a la temperatura global. Sin embargo, mantener la temperatura por debajo de los 2 ºC requerirá de tremendos esfuerzos por parte de todos los países.

La clave será abordar un enorme cambio energético que se aleje de los combustibles fósiles y avance en la dirección de las energías limpias. Las tecnologías de emisiones de rango negativo, como la captura y almacenamiento de carbono, jugarán un papel cada vez más importante, ya que en todos los escenarios científicos al día de hoy en los que se logra el límite de 1.5 ºC según el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático se incluyen supuestos sobre el uso de tales tecnologías.

El papel que desempeña la energía limpia y la eficiencia energética está reconocido en muchas de las actuales CDN como áreas clave dentro de la acción climática. Aunque el Acuerdo por sí mismo no incluye disposiciones energéticas, las decisiones incluyen una referencia significativa al reconocer “la necesidad de promover el acceso universal a la energía sostenible en los países en desarrollo, en particular en los de África, mediante un mayor despliegue de energía renovable”.

La política comercial, por su parte, desempeña un importante papel en la consecución del cambio energético necesario y ayudaría a los países a cumplir con sus promesas de mitigación. La eliminación de las barreras comerciales tradicionales como los aranceles y las restricciones al comercio de servicios podría ayudar a disminuir el costo de tecnologías de energía limpia, haciéndolas más asequibles y convirtiéndolas en una alternativa viable a los combustibles fósiles.

Sin embargo, la colaboración entre países será necesaria para lidiar con temas más complejos como estándares y los requisitos de sus pruebas y certificaciones o diversos esquemas de subvenciones energéticas, muchos de los cuales son muchos más restrictivos que los aranceles.

Las actuales negociaciones, por ejemplo, del Acuerdo de Bienes Ambientales entre 17 países miembros de la Organización Mundial del Comercio podrían ser significativas al respecto, a pesar de las actuales limitaciones en su alcance y ambición. Los acuerdos comerciales regionales (ACR) también son un camino prometedor para hacer frente a los problemas antes mencionados; aunque es cierto que el Acuerdo de Asociación Transpacífico podría haber hecho más para promover la energía limpia, otros acuerdos como el de libre comercio entre la Unión Europea y Singapur son más proactivos cuando se trata el tema y podrían ser una fuente de inspiración para futuros ACR.

Las negociaciones de la Asociación Transatlántica para el Comercio y la Inversión tienen la oportunidad de marcar una enorme diferencia, no solo porque facilitan el comercio entre tecnologías amigables con el medio ambiente entre Estados Unidos y la Unión Europea, sino también porque podrían fortalecer y ayudar a hacer valer las leyes ambientales o bien promover oportunidades de colaboración en asuntos climáticos.

Tecnología para la acción climática
El desarrollo y la transferencia de tecnología son un factor clave en la acción climática efectiva dentro del contexto del desarrollo sostenible y se resaltan en el artículo 4.5 de la CMNUCC de 1992. En un intento por hacerlo operacional, en la COP16 de 2010 se estableció un Mecanismo de Tecnología (MT), cuya tarea era precisamente mejorar el desarrollo y la transferencia de tecnología. Sin embargo, en la práctica, el desarrollo y la transferencia de tecnología se complican por la variedad de retos a los que debe enfrentarse, entre ellos las restricciones de acceso, finanzas, instituciones e innovación.

A la luz de lo anterior, es alentador el hecho de que la COP21 haya decidido fortalecer el MT para que funcione en pos de los fines del Acuerdo y haya dado además instrucciones para que se siga trabajando en la investigación tecnológica, el desarrollo y la demostración, además del desarrollo y el mejoramiento de las capacidades y tecnologías endógenas.

El Organismo Subsidiario de Asesoramiento Científico y Tecnológico también elaborará un nuevo marco tecnológico para ofrecer orientación general en el trabajo del MT dentro del nuevo régimen climático. Dicho marco deberá facilitar la actualización de la evaluación de necesidades tecnológicas y la mejor implementación de sus resultados; la prestación de un mejor apoyo técnico y financiero en dicho contexto; la evaluación de tecnologías listas para la transferencia; y la mejora de entornos propicios y el direccionamiento de las barreras para el desarrollo y la transferencia de tecnologías social y ambientalmente sólidas.

También se llevará a cabo una evaluación periódica para evaluar la eficacia e idoneidad del apoyo proporcionado a las modalidades del MT próximas a desarrollarse y adoptarse en 2019. El acuerdo crea además un vínculo entre el MT y los instrumentos financieros de la CMNUCC como respuesta a la preocupación de que las actividades tecnológicas hasta ahora se han visto restringidas debido a la falta de fondos.

Además de que el desarrollo, difusión, comercialización y transferencia de tecnología resultan ser parte de un proceso complejo y multifacético, la configuración de las políticas comerciales y de inversión es una tarea importante y nada fácil. La reducción de los aranceles sobre bienes de energía limpia, por ejemplo, seguro aumentaría su competitividad y consumo en el mercado global.

En términos generales, la liberalización del comercio podría ayudar a impulsar el suministro de bienes intermedios necesarios para la innovación tecnológica en cualquier economía y la competencia en un mercado abierto debería estimular la innovación. De hecho, una característica clave del MT es su enfoque en las capacidades de innovación, aunque es probable que el papel de los derechos de propiedad intelectual siga siendo un tema complicado en las negociaciones climáticas.

 

“Las medidas climáticas dentro del cada vez más ambicioso régimen climático… seguro pondrán a prueba los límites de las normas comerciales existentes, algo que los legisladores deberán tomar en cuenta. La interacción deberá movilizar las políticas comerciales para sumarse a la acción climática…”

 

Acción climática en la economía global
Los efectos de la implementación del Acuerdo de París trascenderán al mundo climático gracias a sus fuertes vínculos con la actividad económica. Dentro de un régimen climático marcado por la acción universal, por un lado, e impulsado por medidas nacionales autodeterminadas y cada vez más ambiciosas, por el otro, los intentos y políticas de mitigación variarán entre países.

Esta asimetría podría tocar a la economía global fuera de lo concerniente a la emisión de gases de efecto invernadero de manera positiva y negativa, con y sin intención de hacerlo. Los instrumentos para determinar el precio del carbono o las subvenciones a las tecnologías para reducir el uso de carbono podrían, por ejemplo, afectar los precios relativos y la competitivad, alterar la oferta y demanda y, finalmente, al comercio, por lo que aumentaría la importancia del vínculo existente entre el comercio y el cambio climático. La  comprensión y consideración atinadas del impacto de las llamadas “medidas de respuesta” será esencial para asegurar que la acción climática contribuya y no afecte al desarrollo sostenible.

A partir de algunas referencias generales hechas en la Convención, el Acuerdo de París y las decisiones aluden a las medidas de respuesta en varios lugares, con lo que demuestran la perenne importancia del tema. La COP21 también decidió seguir con un foro en el que se hable de las medidas de respuesta con el objetivo de profundizar sobre un tema que se había detenido luego de la conclusión del mandato de dos años en 2013. El foro continuará una vez que que el Acuerdo de París tome el lugar del régimen actual, aunque para esto los organismos subsidiarios de la CMNUCC deben desarrollar las modalidades, el programa de trabajo y las funciones durante los próximos años.

Estos avances son una señal positiva para un tema en el que se ha complicado una discusión conceptual más específica debido a la sensibilidad y controversia que despierta, pero también porque se percibe útil para los intereses de las economías que dependen de los combustibles fósiles, y que podría generar obligaciones de compensación. Las partes tienen ahora la oportunidad de retomar y profundizar el diálogo e intercambio de ideas sobre las medidas de respuesta, en particular en lo concerniente a la interacción comercial y de cambio climático. Sin embargo, si se toman en cuenta los límites del mandato de la CMNUCC, las charlas también debieran darse en el ámbito comercial, así como entre las comunidades climáticas y comerciales.

Emisiones de transporte internacional
En la versión final del Acuerdo de París no se incluyen referencias a la reducción de emisiones por parte de los transportes aéreos y marítimos en un contexto internacional. Varios actores criticaron el hecho dado que entre los dos producen alrededor del 5% de las emisiones globales y se pronostica que crezcan entre dos y cinco por ciento cada año si no se toman medidas de reducción. El estrecho vínculo entre comercio y transporte internacional significa que, desde la perspectiva de las políticas comerciales, hacer frente al problema de las emisiones de transportes será un factor clave para que el comercio se vuelva más sostenible.

No obstante lo anterior, la labor para combatir las emisiones del transporte internacional se encuentra en la agenda de otros organismos multilaterales como la Organización de Aviación Civil Internacional y la Organización Marítima Internacional. El resultado de la reunión de París podría ser un estímulo importante para tomar acción en ambos terrenos. Si no se consiguen avances significativos, partes como la UE podrían recurrir a soluciones unilaterales para combatir las emisiones producidas por el transporte internacional.

Retos y oportunidades por venir
El nuevo régimen climático ofrece tanto retos como oportunidades. Gracias al compromiso universal por cumplir con metas ambiciosas, se vive un momento de transición sin precedentes que va de un alto nivel de emisiones a una sociedad que de verdad viva en un mundo bajo en carbono.

Sin embargo, la transición no será fácil. La naturaleza ascendente del nuevo régimen climático ha despertado dudas con respecto a la capacidad de los países para cumplir con las ambiciosas metas colectivas, además de que la falta de un mecanismo que haga cumplir las leyes representa un gran reto.

Con la implementación del Acuerdo de París también debe buscarse aumentar la interacción entre los regímenes climáticos y comerciales. Las medidas climáticas dentro del cada vez más ambicioso régimen climático ascendente seguro pondrán a prueba los límites de las normas comerciales existentes, algo que los legisladores deberán tomar en cuenta. La interacción deberá movilizar las políticas comerciales para sumarse a la acción climática, como la liberalización del comercio en tecnologías de energía limpia, el fomento a la innovación y transferencia de tecnología e informar y facilitar acuerdos de gestión tipo club en el área de los mercados de carbono. El uso proactivo del mercado y de las políticas comerciales podría ayudar a llegar a la tan necesaria transformación de un mundo bajo en carbono. 

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