¿Cómo aprovechar el poder de la tecnología en el acuerdo climático de París y en el futuro?

27 Noviembre 2015

Hay altas expectativas para que durante la próxima Conferencia de las Partes (COP) de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) se logre un nuevo régimen climático que entre en vigor al final de esta década, luego de que expire el Protocolo de Kioto.[1]

Muchos críticos esperan que el encuentro resulte ser un hito importante en el combate global contra el cambio climático. A diferencia del Protocolo de Kioto, que solo exige la reducción de emisiones a ciertas economías desarrolladas, en el acuerdo que resulte de París se le pedirá a todos los países que hagan por lo menos algún esfuerzo de mitigación y que lo incluyan en sus contribuciones previstas y determinadas a nivel nacional (INDC, por sus siglas en inglés).

Si bien los Gobiernos han acordado que el acuerdo logre mantener la temperatura por debajo de los 2 ºC de acuerdo a los niveles preindustriales, parece complicado que dicho compromiso sea suficiente para cumplir con esa meta.

Las INDC suelen englobar, por lo general, una amplia gama de medidas y acciones en todos los niveles; la principal es la difusión a gran escala de tecnologías climáticas. El término “desarrollo y transferencia de tecnología” –de aquí en adelante “tecnología”– hace referencia al proceso de desarrollo, transferencia, adaptación e implementación de tecnologías que facilitarían la transición a tecnologías compatibles con el clima.

La transferencia de tecnología ha sido un tema que ha estado mucho tiempo sobre la mesa en las charlas climáticas de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y está enraizado en el Artículo 4.5 de la CMNUCC de 1992. Sin embargo, aunque se han hecho algunos esfuerzos en el área, siempre ha sido un tema controversial. Un hito importante se alcanzó en Cancún, México, en 2010 cuando se estableció un Mecanismo de Tecnología (MT).

El presente artículo pretende explorar las maneras para fortalecer las disposiciones del desarrollo y la transferencia de tecnología climática para el acuerdo que podría surgir en París, así como su implementación.

Se concluye que existen amplias opciones viables para mejorar el MT, incluso en el área de cooperación en investigación y desarrollo (I&D), para crear un organismo de expertos y una estrategia para una red global de capacidades de tecnología climática y para ofrecer un vínculo entre las finanzas y la tecnología en la CMNUCC.

Se han considerado una variedad de propuestas tecnológicas para el nuevo régimen climático y algunas aparecen en el borrador que se presentará en París, donde se incluyen alternativas como la fijación de una meta global para el desarrollo y la transferencia de tecnología o bien el tratamiento de los derechos de propiedad intelectual.

Normas tecnológicas vigentes
El objetivo del Mecanismo de Tecnología es “facilitar la realización de actividades con el fin de alcanzar” el apoyo para la mitigación y adaptación y con eso lograr la total implementación de la Convención; determinar las necesidades tecnológicas a nivel nacional según el contexto y las prioridades; y acelerar la acción compatible con las obligaciones internacionales, en diferentes etapas del ciclo tecnológico, incluyendo la I&D, la demostración, implementación, difusión y transferencia de tecnología.

El Comité Ejecutivo de Tecnología (CET), como brazo de políticas del MT, cuenta con un amplio mandato que abarca la facilitación de la colaboración en el desarrollo y transferencia de tecnologías para la mitigación y adaptación entre Gobiernos, el sector privado, organizaciones sin fines de lucro y grupos académicos y de investigación.

Hasta ahora, las principales actividades del CET han incluido una serie de diálogos temáticos, la producción de varios informes sobre políticas y la señalización de áreas de prioridad para la COP. Los 20 integrantes del CET son elegidos por la Conferencia de las Partes y reflejan una representación geográfica, pero deben ser expertos en tecnología y actuar en sus capacidades personales y no en representación de sus países.

El objetivo central del Centro y Red de Tecnología Climática (CRTC), brazo operacional del MT, es “facilitar la creación de una red de redes, organizaciones e iniciativas de tecnología nacionales, regionales y sectoriales” que, entre otras cosas, respondan a las solicitudes hechas por los países en desarrollo a través de sus entidades nacionales designadas.

El enfoque del CRTC es orientar a dichas entidades en la presentación de solicitudes para actividades únicas, tales como un programa específico de asistencia técnica, y en las respuestas a tales solicitudes. Hasta ahora, las peticiones han sido distribuidas casi equitativamente entre adaptación y mitigación y cubren varios sectores. La estrategia del CRTC a largo plazo es ayudar a construir redes regionales, nacionales e internacionales que incluyan a actores importantes que puedan apoyarse unos a otros para obtener conocimientos, capacitación, experiencia y la capacidad de implementar tecnologías climáticas de forma efectiva.

Además, la CMNUCC ha supervisado varias producciones de las evaluaciones de las necesidades tecnológicas (TNA, por sus siglas en inglés) que pretenden identificar y priorizar las opciones en tecnología. Sin embargo, aunque con el proceso de las TNA se pretende generar planes de acción tecnológicos y programas nacionales, no queda claro si se les ha dado un buen seguimiento. En el resto del artículo se tratarán, a partir de entrevistas semiestructuradas a expertos en tecnología y delegados, los temas destacados que servirán de base para los próximos debates sobre tecnología en el marco del acuerdo pendiente a cerrarse en París.

Diferentes perspectivas sobre tecnología
El Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC) del año 2000, en su Informe Especial, definió la “transferencia de tecnología” como “un amplio conjunto de procesos que cubren los flujos del know-how, experiencia y equipo para la mitigación y adaptación al cambio climático entre los actores involucrados, como gobiernos, entidades del sector privado, instituciones financieras, organizaciones no gubernamentales e instituciones de investigación y educativas. Engloba el proceso de aprendizaje, utilización y aplicación de la tecnología, incluyendo la capacidad para elegirla, adaptarla a las condiciones locales e integrarla con tecnologías indígenas” (Metz et al., 2000). 

Los entrevistados interpretan dicha lectura de la transferencia de tecnología para incluir de manera explícita las habilidades y capacidades humanas, entre ellas la capacidad de reparación, mantenimiento, adaptación, localización e innovación del hardware y el “orgware”, tales como la capacidad de inspeccionar, gestionar y legislar nueva tecnología en proceso de transferencia. Sin embargo, aun cuando los entrevistados fueron claros al respecto, también señalaron que otros, entre ellos muchos de los actores, no comparten la misma visión sobre la tecnología.

Este desacuerdo implícito u observado sobre lo que constituye la transferencia de tecnología parece ser particularmente marcado entre los países “receptores” y los “emisores”, comúnmente países en desarrollo y desarrollados. Existen, por ejemplo, investigaciones sustanciales que resaltan el hecho de que la implementación de tecnologías requiere una serie de capacidades locales, cuya expansión se considera un tema importante para los países en desarrollo, aun cuando los países desarrollados no prestan tanta atención al tema de las capacidades locales.

Esta podría ser una de las manifestaciones más claras de la constante división entre países desarrollados y en desarrollo dentro de las negociaciones climáticas, separación a la que en la CMNUCC coloquialmente se le llama “cortafuegos”, pues genera diferentes puntos de vista sobre lo que representa una vía justa y factible para avanzar en el debate tecnológico.

Enfoque a futuro
Curiosamente, muchos de los entrevistados estuvieron de acuerdo en que la cooperación para fortalecer las capacidades de innovación en los países en desarrollo a través de actividades como la I&D conjunta debe volverse un elemento de acción importante dentro del futuro del Mecanismo de Tecnología.

Algunos mencionaron otras áreas de oportunidad, como el establecimiento de estándares tecnológicos (voluntarios), redes de trabajo fortalecidas y un régimen de derecho de propiedad intelectual amigable con el clima.

En general, si bien el mandato del MT no tendría que cambiar para afrontar los temas sugeridos, tanto el CET como el CRTC seguro deberán tomar una mayor iniciativa para reunir el financiamiento pertinente.

Funcionamiento institucional
Todos los entrevistados sintieron que el MT es una entidad necesaria y útil que debe considerarse en el acuerdo de París. Prácticamente todos afirmaron que podría y debería hacerse más para que el MT alcance su máximo potencial y cumpla con las expectativas. Se considera que el mandato es amplio y con un alcance adecuado, pero la forma y nivel de implementación actual y en particular el financiamiento se consideran insuficientes.

Lo anterior en parte podría explicarse porque el MT es relativamente nuevo, especialmente el CRTC que comenzó sus funciones a principios de 2014. No obstante, la esperanza de que el CET y el CRTC puedan cumplir con sus mandatos son relativamente bajas debido, primero, a la idea que se tiene de que el CET es más un organismo de negociación que un comité de asesoramiento y priorización de tecnología y de políticas y, segundo, a la falta de coordinación entre el MT y el mecanismo financiero.

Sobre el primer punto, aunque al CET se le exige ser experto y un organismo ejecutivo que desarrolle las políticas y asesoría tecnológica para problemas vinculados al desarrollo y a la transferencia de tecnología, los entrevistados consistentemente señalaron que el organismo es demasiado político y resulta ser una extensión de las negociaciones sobre cambio climático de la ONU. Esto quiere decir que la habitual división entre países desarrollados y en desarrollo de la que se habló antes desempeña un papel dominante en sus deliberaciones.

Con respecto al segundo punto, en las entrevistas se vio un amplio acuerdo de que es necesario un vínculo sólido y robusto entre el MT, los instrumentos financieros de la CMNUCC y las instituciones. Hay dos maneras de ver esto. En primer lugar, para hacer una diferencia, el CRTC necesita un mayor presupuesto que el actual. En segundo lugar, para aprovechar la financiación climática y de verdad permitir la transición hacia una tecnología climática efectiva y sustentable en los países en desarrollo, el Fondo Verde para el Clima (FVC) y otras instituciones deberán hacer más que solo financiar equipo y poner especial atención en el respaldo de las actividades que permitan la construcción de capacidades domésticas en países en desarrollo. Ni el FVC –ni su Consejo– parecen tomar en cuenta tales aspectos, y las charlas sobre una más amplia vinculación entre el CET, el Fondo Mundial para el Medio Ambiente y el FVC siguen siendo un tema pendiente en la agenda de la CMNUCC.

INDC y los indicadores sobre tecnología
Pocos entrevistados señalaron que un tema con futuro sería saber si los elementos tecnológicos podrían incluirse en las INDC. En cuanto al tipo de contribuciones, podrían reflejarse indicadores obvios, tales como inversiones en I&D en tecnología climática o bien podría fijarse un objetivo para dichas inversiones, particularmente en combinación con un objetivo inspirador de innovación.

Por otra parte, aunque esto sería dar un paso al frente, de cualquier forma obviaría las funciones de los sistemas de innovación que busquen más que medios de inversión. ¿Sería posible incluir indicadores para la construcción de capacidades? ¿O agregar una meta respecto a una serie de colaboraciones internacionales de I&D con instituciones de investigación en algún país en desarrollo específico en sectores clave?

Preguntas clave
Además de las áreas acordadas por lo pronto, surgen una serie de preguntas, ya sea de forma implícita o explícita que podrían considerarse en los próximos debates dentro del nuevo régimen climático.

En primer lugar, la noción de construcción de capacidades e instituciones locales es importante si el MT ha de cumplir con sus objetivos de manera efectiva. Sin embargo, esto es una gran carga tanto para el CET como para el CRTC, pues dichas instituciones y capacidades deben reflejar el contexto local y responder a las necesidades y condiciones locales. Esto quiere decir que los programas del MT orientados por el CET y diseñados y operados por el CRTC deben ajustarse al contexto de cada país en desarrollo. Esta es una gran tarea y su cumplimiento sigue siendo una de las principales preocupaciones del MT.

Por supuesto, también abundan las dudas sobre cómo hacer que los actores tecnológicos consideren el aspecto financiero. Gran parte del actual debate se ha centrado en la cantidad y no en la estructura financiera. Aunque lo primero es a todas luces importante, dado que los recursos para los países en desarrollo son limitados –sobre todo para los más pequeños, a quienes los principales actores apenas voltean a ver– y los esfuerzos vinculados a la tecnología específicos y más riesgosos, lo segundo, la estructura financiera, necesita recibir más atención.

Otra cuestión clave es cómo medir el progreso en tecnología. Primero, dada la variedad de esfuerzos hechos por los países, especialmente aquellos incluidos en el llamado Anexo II y que responden a la obligación de la CMNUCC de apoyar el desarrollo y la transferencia de tecnología, ¿cómo podrían evaluarse los esfuerzos de los países de forma pueda compararse? y ¿cómo podría hacerse una evaluación en términos de adecuación que, por definición, debe estar relacionada con el cumplimiento de objetivos de la CMNUCC? En segundo lugar, ¿debería la evaluación hacerse en términos de recursos financieros y recursos en general o debería hacerse en términos de los resultados de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero, establecimiento de los esfuerzos de adaptación o construcción de capacidades?

También deben atenderse las preocupaciones sobre la emergencia de nuevas tecnologías potencialmente disruptivas. El reciente crecimiento de la plataforma china de fabricación de tecnologías en energías limpias, consecuencia de un cuidadoso diseño y una continua inversión en su sistema nacional de innovación, que incluye las capacidades de innovación e instituciones aptas en I&D, ha mostrado que los actuales dueños de la tecnología no mantendrán su ventaja de pioneros para siempre y tarde o temprano se enfrentarán a la competencia en innovación tecnológica.

Esto ha sido considerado una amenaza por los formuladores de políticas públicas del Anexo II, pues buscan mantener altos estándares de vida y seguir creando empleos locales. Crear sus propios competidores en las áreas de tecnología climática, donde los países del Anexo II han estado invirtiendo fuertes cantidades de recursos públicos para generar el tan necesario empleo nacional, podría entonces verse como una barrera para la cooperación tecnológica en el futuro, específicamente para la inversión en capacidades de innovación en países en desarrollo.

Agenda para acciones prácticas
La discusión en este artículo apunta a una serie de acciones concretas relacionadas a la tecnología y que podrían incluirse en el acuerdo de París para ayudar a su eventual implementación.

En primer lugar, el acuerdo deberá mostrar que acepta y valora el papel constructivo que podría desempeñar el MT, pero también que deben mejorarse sus operaciones y necesidades de financiamiento.

En segundo lugar, el diseño del CET necesita: 1) ayudar a desarrollar un organismo que evalúe opciones y caminos para mejorar la transferencia de tecnología y ofrezca asesoramiento político concreto; 2) revisar y comprobar las INDC a partir de la perspectiva de las disposiciones de desarrollo y transferencia de tecnología y brindar recomendaciones de acciones que pudieran contribuir a la viabilidad de dichas contribuciones; 3) desarrollar indicadores de acción tecnológica que midan el progreso de sistemas bajos en carbono y de adaptación a la innovación de manera comparable a nivel internacional y que consideren el principio de “responsabilidades comunes pero diferenciadas”; 4) identificar acciones específicas y sustanciales que incluyan soporte internacional para fortalecer dichos sistemas de innovación; e 5) involucrar al sector privado, la sociedad civil y a los grupos de investigación en grupos de trabajo que se traduzcan en amplios estándares para productos, resistentes al clima, voluntarios y luego obligatorios, que contribuyan a la mitigación, a través de estándares de carbono o eficiencia, y a la adaptación, a través de los estándares de resistencia al clima.

En tercer lugar, se le podría requerir al CRTC que desarrolle: 1) una estrategia ambiciosa y práctica, además de un plan de trabajo para la Red de Tecnología Climática, con el objetivo de construir capacidades estratégicas y de innovación para las economías en desarrollo, pero en particular para los países menos adelantados; 2) un programa de colaboración en I&D sobre tecnologías climáticas a largo plazo que busque la transferencia tácita de conocimiento y la cooperación; y 3) buenas prácticas para la operación de sistemas de tecnología e innovación y para la gobernanza de sistemas nacionales y de innovación tecnológica.

Por último, debería pedírsele al FVC que cree, en colaboración con las instituciones parte del MT, una estrategia concreta sobre la manera en que los esfuerzos de financiamiento ayudarán al cambio y contribuirán con las capacidades de las instituciones necesarias para que suceda dicha transformación.


[1] Este artículo ha sido adaptado de un estudio más extenso que se puede encontrar en De Coninck, H. y Sagar, S. (2015). Technology in the 2015 Paris climate agreement and beyond. Geneva, Switzerland: ICTSD.

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